江苏农村养老保障体制与发展战略

    我省农村老年人口迅速增长，60岁以上人口已经占农村人口总数的10.41%。由于我国目前尚处于社会主义初级阶段，生产力不够发达，社会化程度较低，全省686万多老人，72%以上住在农村，绝大部分老人处在社会保障网以外。农村中95%以上的老人均未能享受退休金。随着商品经济的发展，农村对社会保障的需求越来越强烈，急需建立一套养老保障体制以保证晚年生活的稳定和健康发展。

    建立与完善老年社会保障体制具有多重积极的社会功能。首先，这是适应人口老龄化发展的需要，我国的人口老龄化具有速度快，来势猛，程度高以及与经济发展不同步的特点。要供养越来越多的老年人，必须从现在开始着手建立老年保障制度，筹集养老基金，为迎接人口老化的挑战作准备。

    其次，它是发展生产力的需要。发展生产力要有一个安全的社会环境和合理的劳动力流动。建立老年社会保障制度可以消除老年人无人供养的后顾之忧，有利于壮有所用，起到生活保障，调节差距和稳定社会秩序的作用。

    第三，是保障老年人合法权益的需要。在老年人合法权益中最重要的是“老有所养”和“老有所医”。有了老年人社会保障制度，就可以从经济上给予保证，通过具体的社会保障法规使老人基本生活保障得以规范化、制度化、普遍得到实施。

    第四、是促进社会良性运行的需要。传统的“养儿防老”生育观，造成多生、超生，人口爆炸，既影响人口素质的提高，有影响经济的发展。建立老年社会保障制度，使人们消除养老的后顾之忧，有利于改变生育观和计划生育政策的推行。另外，它还有利于协调家庭代际之间各种关系，促进良好的社会风尚的形成，是建设社会主义精神文明的重要内容。

    现将我省建立农村养老体制的实践，现行养老体制在新形式下存在的问题以及建立，健全农村养老体制的思考分述如下：

    一、我省农村建立养老保障体系的探索

    我省经济发展很不平衡，经济发达地区与贫困地区的农村状况有显著不同。苏南、苏中条件较好的乡村，以集体经济为依托，积极试行养老合作保障事业。1989年底，全省实行合作保养基金统筹制度的乡镇已达461个，占乡镇总数的22.6（其中苏州为67.2%，无锡为69.3%，南通为43.1%，扬州为32.9%）。苏北农村老人主要靠子女供养，不少地方推广家庭赡养义务书的做法是：从不同经济水平的实际出发。通过测算，确定集体和个人承担的比例，作为养老基金统筹的基本来源；企业提取的养老金在税前列支，个人缴纳养老基金以合同形式加以实施；根据“管好，用活，增值”的原则，合作养老基金专户储存，专款专用，并委托信用社作为流动资金代办融通。

    根据农村社区经济发展水平和农村养老的对象的差异，苏南农村养老合作保险又分为三个层次展开：第一、对农村干部以及务农三老（老干部、老党员、老复员军人）实行退休保养，开始实行一次性补助办法，以后发展为到龄退休，逐月发放保养金。第二、对乡镇企业职工实行养老合作保险。养老金发放主要有三种来源，即：乡镇统筹、企业自筹参加保险公司的养老保险。目前在苏、锡、常等地已较为普遍地推行，无锡市农村参加人数66.97万余人，领取养老金的有34.01万人，无锡市郊区农村发展最快，养老统筹对象已由乡镇企业职工扩大到全体务农人员。第三、对老年农民发放适当的养老补贴；无锡市有445个村定期发放养老补贴和生活补助费。每人每年发60-120元不等，享受补贴的各业劳动者7万多人。

    老年的医疗合作保险也是养老保障的重要组成。10年动乱后，许多地方解散了村级医疗组织，中断了合作医疗，但在苏南农村仍然坚持了合作医疗体制，并在1982年后分别进行管理体制的改革和健全工作。他们根据乡镇经济发展不平衡和实际情况，多层次发展合作医疗，分别采取了乡村联办，乡管村办，村管村办、合医不合药等形式，有的乡村卫生院还开办了老年门诊，挂号，就诊，配药都有专人服务，并开设了老年康复病区，使农村老人医疗条件有了进一步改善。

    苏北大丰县从1985年开始，较早地推行签定赡养老人义务书，五年来已取得了明显的社会效果，主要表现在：1 农村赡养纠纷明显减少；2 赡养老人的社会经济能力有所提高；3 亲属伦理关系和家庭凝聚力增强；4 老年人生活自理能力提高；5 农村社区发展有了较好保证。响水县动员各行各业关系农村老龄工作，帮助农村老人从事一些有收入的力所能及的劳动，保证老人的实际收益，提高老人在家庭中的经济地位；确定量化指标，把农村家庭养老列为乡村干部的目标管理责任制，以促进农村家庭养老的正常化和制度化，均取得了良好的效果。

    在老人社会群体中，有一部分是无依无靠、无劳动能力、无生活来源的孤寡老人，这是社会保障的重点对象，我省农村大办兴办敬老院，集中收养孤寡老人，同时开展群众性的包护活动，为分散孤寡老人提供服务。全省到1989年底，已有1702个乡镇实行以统筹等五保供养经费，占乡镇的82.9%，有1884个乡镇办起了2926所敬老院，覆盖面达91.8%，全省193，260个五保老人已有31553人入院，入院率达16.3，其中苏州，无锡登第乡镇已全部建成敬老院，入院率分别在59%和45%以上。部分五保老人未入院的原因主要是这些老人生活尚能自理，还有一些副业收入，生活上有邻居照料。另外，他们在原来住所习惯了，担心不适应敬老院的集体生活，对分散的五保咯爱人，不少地区采取亲邻包养，义务帮护，专人照顾，院户挂钩等办法保养，不论是集中供养还是分散供养，五保老人的生活费都由乡财统筹支出，不低于当地农民的生活水平。近年来苏南农村老人福利事业还在向社会化方向发展，部分乡镇已建有为“五保”老人服务的专门机构；有的乡镇建立了老年公寓，有的在敬老院中设立了托老所，开展社会化有偿服务；无锡县有四分之一以上的村还建立了老人活动室，老年人在里面可以喝茶、听书、看戏，晚年生活感到很大满足。

    我省农村基层社区在组织管理，资金管理和老人自我管理等方面，经过不断探索和创新，逐步形成了一套社会保障和管理网络的雏形，较好地发挥了基层社区的整合功能和老年群体的自身力量，推动了农村养老保障事业的健康发展。苏南农村老年社会保障的网络系统主要由三部分组成，一是从乡镇到基层村组层层建立的社会保障工作系统，乡镇社会保障委员会是乡政府领导下的职能机构，综合协调、全面规划全乡的社会保障工作，对村级社会保障工作小组进行行政和业务领导，充分发挥农村社区自我管理、自我服务、自我保障的功能。二是广泛建立乡镇社会福利基金会，它们多方筹集资金，开展有奖募捐和农村合作保险，增强后备资金，建立健全管理制度，管好用好养老基金。三是农村中大量涌现了乡、村两极老年人协会，这是农村老人自我管理、自我教育、自我服务的群众性组织，通过老年人协会可以协调社区人际关系，当好村干部的参谋帮手，倡导敬老养老的社会风气，关心照料老人物质，精神生活，更好地维护老年人的合法权益。

    二、现实的不适应性和未来的挑战

    江苏农村养老保障的新体制虽然在创建之中，却已呈现了蓬勃生机，它为我们进一步展示中国社会主义制度的优越性，为中国亿万老年人的晚年生活带来了美好的前景与希望。但是，当前我省农村养老保障制度还存在诸多问题，这里面既有因农村经济体制改革后带来的新变化，新问题，也有因社会的人口，家庭结构的变迁加快以后，养老事业的不适应，当然还有现存养老体制自身发展中暴露出的不足之处，这些都是我们研究老年化现状与对策时予以认真探讨解决的。

    1、农村经济体制变革后对养老保障模式的冲击。

    我国农村的经济体制改革是以家庭承包责任制的形式实现土地使用权的转让而发动，这种经营方式的变革从根本上调动了农民的生产积极性，使我国长期停滞不前的农业从短期内实现了超长增长。同时农村经济发展的心格局也对原有养老保障体制产生了触动；首先，农村实行承包责任制以后，收入分配从生产队转向家庭，导致家庭赡养纠纷有所增加。其次，大批农村青年向集镇，城市转移，致使农业劳动力的超前老化与农村老人生活缺乏照顾的问题急需解决。第三、与农业劳动力老化相对应的是便是当前农村老人的劳动量最大。农村实行联产承包责任制以后，生产经营权分配到权落到子女身上。老年人处于被动地位；老人为争取主动权，自觉不自觉，自愿不自愿地加大了劳动量。一部分尚有劳动能力的独立生活的老年人，分到责任田后，由于各种农活都由老年人干，所以体力劳动显得超负荷；而对另一些高龄丧失劳动能力的老人则经济保障功能减弱。第四，农村实行责任制以后，大部分赤脚医生改为收费治病，合作医疗制度趋向衰落，没有社会保险的农民面临无钱治疗重病的困难，老年人体弱多病，困难更大。

    2、现代社会发展使人口结构，家庭结构出现新变化，人们的生活需求也不断提高，从而加大了农村养老保障的工作难度。

    社会变迁对养老保障最明显的挑战便是农村人口结构的老化趋势。江苏农村是全国最早进入老年型社会的地区，社会抚养系数已呈现上升趋势，目前不仅是老年人口基数大而且累进速度快，农村养老负担重于其他地区。当前人口结构变化老年人口的增多，需要大量增设有利于老年生活的各种福利设施，如养老医疗保健设备、老年生活设施，这些既需国家、社会大量投资，又将大大增加农民和农村消费基金的开支。

    社会变迁中再一引人注目的现象是，随着计划生育政策的落实，人口结构变化中还出现了家庭结构小型化的发展特征，苏南农村中家庭户的规模4人户最多，其次为3人户。老人在社会和家庭中的地位下降，传统的家庭养老职能受到冲击。一方面是家庭对老人的保养职能在弱化，另一方面由于社会化养老不能及时跟上，从而加重了家庭养老的负担；少数老人在失去劳动能力后得不到子女较好的照顾和充足的赡养费，生活比较困苦。

    社会变迁的再一结果是现代人包括老人对自身生活质量的提高越来越关注，他们已不仅要求吃饱穿暖的基本需求得到满足，而且希望不断提高生活水平，有较丰富的生活内容，得到子女和社会更多的精神赡养；在社会保障方面，他们也不仅满足于基本生活的经济保障，而且要求有更多的生活服务和法律保障。根据我们对江苏农村和实证调查，当前老人生活质量提高中呼声最大的困难有四个方面，即相对经济贫困、缺乏社会保障、生活单调和就医困难，这和社会的协调发展，以及为农村老人创造更美好的晚年生活的社会进步目标是很不相应的。

　　3、由于目前农村养老保障体制尚在初建阶段，自身还存在许多不完善之处，因此既有不适应现实发展需要的一面也有难于应付下一步发展及未来挑战的一面。

　　（1）农村养老保障的社会化程度很低，不能适应农村下一步改革发展的要求，并且已和城市社会保障形成较悬殊的差距。在我国城镇中早已形成一套已高就业为基础的社会福利体系，而农村的社会保障事业却非常薄弱，大本分农民基本仍处在社会安全网之外。

　　（2）资金筹集单一化，社会福利资金主要由国家负担，而且是现受现付的方式，尚未普遍采取国家、集体、个人三者共同承担义务的预先积累和基金化的筹集使用方式。有关养老基金统筹制度还应更加丰富内容并予以坚持、推行。

　　（3）农村中现行的以子女供养为主体的养老方式正在受到多方面冲击。随着人口的迅速老龄化，家庭中子女负担将大大加重，老人依靠子女供养不仅物质生活水平受到限制，而且难以根除“养儿防老”的传统观念，既不利于计划生育政策的执行，也不利于老人生活质量的切实提高。

　　（4）现有的各乡镇敬老院是我国老年福利事业的重要成果，但我们在调查中也注意到不少地区停留于搞形式的现象。有些农村老人的入院率较低，即敬老院的服务范围较窄，以供观赡，但内部管理制度不健全；有偿服务对入院老人收费较高，但生活服务较差，急需提高现有敬老院的管理水平和服务质量。

　　三、健全江苏农村养老保障体制的战略思考

　　1、建立和完善农村养老保障体制的指导思想。

　　首先，社会养老保障体制要与经济发展水平相适应。当前必须从我国国情出发，量力而行，循序渐进，逐步改革，完善现有的养老保障制度。因此目前的农村养老保障不可能由国家和集体包揽，只能以自我保障、家庭赡养为主，国家和集体给予必要的扶持，建立自养、自治和互助型的社会保障体系。

　　其次，社会保障要紧密接合农村各地的实际情况，多层次、多形式，以社区保障为突破口逐步展开。我国农村地域广阔，各地经济发展及人口老化程度极不平衡，在一定时期内国家对农民还不可能建立全国性的社会保障体系，只能先建立“社区型”的以乡镇为单位的社会保障网络，在自愿的基础上，把农民组织起来，实行自我保障，然后随着经济的发展，逐步扩展完善。同时，即使在乡镇范围内也要实行统分结合，解决好不同经济层次之间的关系；并且要尊重各地的历史传统和经济模式，养老保障的形式也不宜整齐划一。

　　第三，继续发挥家庭养老的优良传统和现实作用。在我国、尊老、敬老、养老是一种悠久的文化传统，在今天社会主义社会，它仍然具有重要的现实意义。目前的养老保障，在经济上可以从家庭供养为主逐步向社会化转化。但生活照料和精神赡养在相当长的时间内将仍以家庭为主，老年公寓等社会福利设施难以取代家庭的综合赡养功能。这种社会养老与家庭养老相结合的模式适合我国国情，是具有中国特色的农村养老保障制度的一个基本特征。

　　2、农村养老保障的建设目标。

　　当前农村养老保障的近期建设目标应由以下三个战略重点组成：

　　（1）满足基本需求。在近10年内我国农村社会保障的工作重点应是解决所有农村老人最基本的生活保障问题，如他们的温饱和医疗保障等等。这一目标在苏南地区以开始实现，但在苏中、苏北许多地区农村，仍是一项急需解决的问题，满足老人的基本需求虽是一个社会发展中的最低目标，却也是符合当前的现实的，不关心解决老年人的基本需求不可能真正提高老人的生活质量；但离开社会经济水平提出过高要求，必将妨碍经济发展，最终也会损害老年人的利益，这就有了兼顾目标和长远、局部和整体利益的关系。

　　（2）扩大、完善安全网。各地乡村要建立健全基层社区的老年保障、老年服务网络系统，从而尽最大可能使所有应该得到社会保障的农村老人都被纳入社区，组织关心，帮助的安全网内，通过各种保障性组织协调好国家、集体以及个人各方面关系，共同为老年人的晚年生活制造良好的物质文化和心理环境。

　　（3）逐步推进。建立健全农村的养老保障体制不能贪大求全、急于求成，也不能盲目照搬别处乃至外国经验一步到位，而应实事求是、量力而行、分层次有步骤地建设新的社会保障体制。这就需要强调四个坚持：坚持范围由小到大，先从最需要和最有条件办的那部分群众办起；坚持标准由高到低，根据经济条件逐步提高；坚持项目由少到多逐步推开；坚持养老基金的来源单一到多样、合理负担，既体现国家，集体的保障作用，也增强群众的自我保护意识。

　　在努力实现以上养老保障战略目标的基础上，我们应进一步促使农村养老保障体制的建设向中长期目标迈进。

　　（1）社会化。引导农村养老保障体制继续向社会化方面转型，要求各地农村普遍建立健全老人的社会保障体制，从乡镇到村逐步形成合理有序的保障组织网络，在大力发展老年福利事业的同时逐步实现老年经济保障和生活服务的社会化。

　　（2）法制化。老年社会保障体制的法制化建设是现代文明进步的要求，它一方面要求各地形成有规模性、系统性和权威性的老年保障制度体系，一方面要求建立与之相配套的老年生活保障法规，以便监督保证既定养老体制的正常运行，更好地保护老年人的合法权益，同时也促进社会整体的法制文明建设。

　　（3）科学化。现行的养老保障体制和模式，大多是人们在长期实践中逐步探索积累经验的产物，它具有现实可行性，但从更高的要求来看，还缺乏系统完整性，因而常常在制度实施中会出现政策不配套的情况，这就需要在经过一段时期的实践之后，及时地总结分析经验教训，运用现代科学知识指导实践进程，从而使我们社会保障体制的探索更具有理性的成份，更易于把握社会发展的内在规律性变化，今后农村养老保障体制的不断完善，也必然是通过科学化而真正实现。

　　3、加强农村养老保障体制建设的若干对策措施

　　（1）农村养老保障应列入法律建设轨道，在全民重视的前提下及时制定专门的老年保障法规。我省虽然已与1988年颁布了保护老年人的合法权益条例，并已解决了很多问题，取得了显著成效，但还存在许多问题缺乏细则规定，许多违反规定无视条例的行为和赡养纠纷，无法追究法律责任。目前急需制定老年保障法，通过立法使养老保障得到坚实的保证。

　　（2）坚持农村合作保养基金统筹制度的试点工作，并逐步推开，以促进农村养老保险事业的社会化进程，各级领导部门应将这一工作作为深化农村改革，稳定农村大局的重要任务。在当前要采取多种方式和宣传手段使农村干群充分认识合作养老基金统筹制度的优越性和现实意义，进一步明确农村合作保养的性质，增强农民自我保障意识；切实加强基金管理制度，做好资金的筹措、管理和增殖工作；正确处理国家、集体和个人三方面的投资比例，协调好各方面的关系，保证投保人的利益。

　　（3）大力发展各类养老保险，养老储蓄形式，强化自我保障意识，政府应采取具体措施鼓励人们参加养老保险和储蓄，如用立法形式建立全民养老金储蓄制度，逐年定期交纳养老金，也可一次性缴纳一定的养老金参加保险。目前，保险公司已开办了乡村企业职工，独生子女父母，义务兵及其父母等专项保险，收到了良好的效果，在条件许可下，还应进一步扩大养老保险面。保险公司和农业银行应采取相应的优惠措施，吸引更多的农民投保和储蓄。

　　（4）扩大合作养老保险基金和筹集渠道，突破已往渠道来源单一化的格局。随着老龄化的进一步发展，到一定时期现行基金筹集方式会出现支大于筹，企业负担过重等困境，从现在起就必须积极寻求出路，通过社会性开支，合作经济组织提留的公益金。企业上缴利润等项统筹以及个人交纳的部分适当增加等方式，多样化、多层次地拓宽基金筹集渠道。

　　（5）大力提倡老年福利事业的社区化。由基层社区组织创办老年社会福利事业。服务成本低、质量高、覆盖面广。深受广大农村老人欢迎，如建立敬老院、托老所、老年公寓、老年病床等福利设施是满足不同类型老人特殊需要的有效办法，基层社区应将老年福利事业纳入社会发展的总体规划，明确指导思想、多渠道筹集资金。逐步形成与“老有所养”相配套的“医”、“乐”、“学”、“为”的老年综合服务体系。在集体经济欠发达地区，应大力提倡民间、私人兴办老年福利事业，并且从政策和财务等方面给予必要的扶植。进一步提高社会福利事业的管理水平和服务质量。

　　（6）广泛开展农村合作医疗统筹，加强老年保健工作。农村合作医疗制度在文革之后苏北地区业已消失，苏南农村虽然坚持下来。但有部分农村医疗保险功能也因种种原因有所削弱，就医难、看不起病，已经成为当前农村老人生活中的一个难点。应积极采取有效措施。依靠社会力量，建立，健全农村统筹合作医疗网络。加强对老年疾病的预防、治疗和康复工作。

　　（7）弘扬尊老、敬老的社会风尚。大力开展道德规范的教育，在提高全民思想素质的基础上，使年青一代从小养成尊老敬老的高尚品德，积极宣传养老敬老的先进事迹，对不尊敬、不赡养老人的社会行为进行舆论指责。另外，对抚养父母的子女实行若干优惠政策。在物质经济上给予一定支持和鼓励，大力强化家庭赡养老人的职能。

（执笔人：叶南客  唐仲勋）