建立和完善农民社会养老保障制度

    今年5至7月，无锡市老龄办、市老年学学会联合对江阴华士、宜兴和桥、锡山东港、惠山玉祁、滨湖华庄、新区鸿山等6个镇的68016名老年农民社会养老保障问题进行了一次调查，对建立和完善养老保障制度做了一些探索。

    一、农村社会养老保障制度的探索和实现形式

    在社会主义市场经济条件下，我市对建立农村社会养老保障制度，进行了二十年的积极探索，可分为三个阶段：初试阶段、发展阶段、规范阶段。初试阶段，大体从1984年~1986年。起步最早的是原郊区农村，1984年，他们首先在扬名、河埒两个乡试行了乡办统筹退休基金的办法，得到市委、市政府的充分肯定和支持。自1986年9月起，即在原郊区范围内全面推广实行。发展阶段，1987年至1991年，在江阴市、原锡山市和宜兴市的大部分乡镇，全面实施了农村以乡镇企业职工和乡（镇）管干部为主要对象的合作统筹养老保险，1988年7月市政府印发了《无锡市农村五保户供养工作实施办法》，统一全市“五保”户的供养办法。规范阶段，从1992年起，即按国家和省的文件推行比较规范的“农保”工作。市政府十分重视规范化建设，根据新的实践，于1996年颁发了《农村社会养老保险暂行办法》，这是市政府最早出台的关于农村社会养老的规章性文件（锡政发〔1996〕89号）。1997年，针对乡镇村办企业推进产权制度改革的实际，市政府适时批转了市计委、市体改委、市民政局等单位《关于乡镇村办改制企业参加农村社会养老保险若干问题的意见》。《意见》明确规定：“全市乡（镇）、村办企业（含农村私营企业，下同），在改制过程中及改制完成后，应保证全体在职职工继续参加农村社会养老保险，不得以任何理由停止或拒绝参加农村社会养老保险。”这就用政府的部门规章保证了农村社会养老保险制度在新情况下得以延续和发展。

    上世纪末、本世纪初，随着我市农村开发开放的加速，农村土地大量被征用，失地农民的生活保障矛盾凸显出来，市国土资源局、市劳动和社会保障局、市发展计划委员会、市财政局、市建设局等单位，于2002年12月颁布了《无锡市崇安、南长、北塘、滨湖区征用土地补偿和安置暂行办法》，以此来规范我市城区内对失地农民的补偿和安置工作。实际上，这个问题在县（市）也非常突出。因此，2003年9月市人大通过了《关于加强失地农民的社会保障工作的决定》，要求全面建立“以土地换社保”的社会保障新机制。2004年6月，市政府颁布了《无锡市征用土地补偿和被征地农民基本生活保障暂行办法》。并于当年7月在全市施行。2005年4月市政府又印发了《无锡市农民基本养老保险暂行办法》（锡政发〔2005〕96号），保障对象为本市行政区域内从事农林牧渔业等农业生产，且长期居住在农村并有本市户籍的农村居民（统称“纯农民”），并明确于2005年10月1日起实施，用三年左右时间实施到位。

    综上所述，我市对农村社会养老保障制度的建立，进行了20年左右的积极探索，并在实践中不断发展。从政府的规章制度看，已经初步形成了全市农村社会养老保险的一张广域网，为全市老年农民的养老问题支起了一把安全伞。

    据调查，我市目前农村老年人社会养老保障的形式有：

    （一）合作统筹保险。1987年，我市农村开展了合作统筹养老保险，参保人员年老退休后，根据其工龄长短、贡献大小领取养老金。目前6个镇领取合作养老金的老年人有6866人，占被调查老年人总数的10.09%。

    （二）社会养老保险。社会养老保险是由政府组织对农村实行的社会保障，使农民年老退休后领取养老金获得基本生活保障。目前6个镇领取社会保险养老金的老年人有6480人，占被调查老年人总数的9.52%。

    （三）商业养老保险。上世纪90年代初，我市农村社会养老保险办法还不健全时，商业保险公司代政府办理养老保险，其对象主要是乡镇村企业职工及乡镇管干部，满60岁后享受养老金。目前6个镇领取商业保险养老金的老年人有529人，占被调查老年人总数的0.77%。

    （四）失地农民补偿。随着经济的发展、城市建设步伐的加快，政府对在城市建设中被征用土地的人员，从土地收益中安排资金对农民进行补偿，将失地农民列入社会保障体系，对老年农民实行到龄即养。征地补偿标准和基本生活保障标准，根据各地的经济和社会发展水平分类实行。据华士、华庄、鸿山三个镇统计，有12325名老年人享受失地补偿金，占三个镇被调查老年人总数的34.29%。

    （五）“三无”老人享受“五保”。1988年7月市政府印发的《无锡市农村五保户供养工作实施办法》的通知明确规定：“农村农民中无劳动能力、无依无靠、无生活来源的老年人、残疾人和未成年的孤儿为五保对象。”目前，6个镇享受“五保”的老年人有379人，占被调查老年人总数的0.55%。

    在建立社会养老保障的同时，建立了社会养老救助机制。其形式有：

    （一）对特困老人实行“低保”。2004年7月市政府印发了《无锡市农村居民最低生活保障办法》，以此来规范农村居民最低生活保障制度，切实保障农村贫困家庭的基本生活。随着最低生活保障制度的落实，对符合享受最低生活保障的老年人做到“应保尽保”。目前，6个镇“低保”老人有1628名，占被调查老年人总数的2.39%。最低生活保障线为人均生活费150元/月。

    （二）镇、村生活补贴。在经济条件好的镇、村，由镇和村共同负担经费，对老年人发放固定的生活补贴。目前，6个镇得到生活补贴的老年人有22756人，占被调查老年人总数的33.45%。

    （三）医疗保障。在农村普遍推行了大病住院医疗保险。6个镇，参保的老年人有57093名，占被调查老年人总数的83.94%。大病住院医疗实行以来，参保对象生病住院，大部分得到了实惠，受到了老年人的欢迎。另外，6个镇参加合作医疗保险的老年人有2441人，占被调查老年人总数的3.58%。

    二、目前农村社会养老保障制度建设面对的问题

    1.社会养老保险参保率偏低。在经过20年的积极探索之后，我市农村实行了多形式的养老保障制度，但实际参保率并不高。据有关统计显示，至2004年底，我市农村居民参保率约为30%左右；本次调查显示，6个镇参加合作保险、农保和商业保险的老年人，仅占被调查老年人总数的20.39%，鸿山、和桥两镇的参保率更低，分别为6.01%和6.20%。造成覆盖率偏低的原因是多方面的，但主要是两方面：一是观念滞后。对于加快建立农村社会保障制度的重要性和紧迫性缺乏认同感，“靠土地为生、养儿防老”是农村数千年来世代相袭的传统。作为基层领导者来讲，有的就没有把建立这项制度放到经济、社会发展的同一层面上进行安排和组织实施；作为农民本身讲，有的缺乏社会保险意识，图好眼前是最紧要和最实惠的，今后的事今后再说。二是经济负担。乡（镇）、村企业转改制后，有的企业主为维护自身的利益不愿为务工农民承担社会保险费；有的乡（镇）、村集体经济薄弱，经济收入捉襟见肘，难以安排社会保险费的支出，使应该承担的社保责任落空。

    2.保障水平悬殊较大。以合作养老金为例，调查显示，保障水平地区差异较大。如江阴市华士镇人均每月367元，而刚从锡山区划入无锡市新区的鸿山镇平均每人每月只有30~40元，华士镇的合作养老金月保障水平是鸿山镇的九倍多。即使是同一镇的不同村之间保障水平的差异也不小，仍以华士镇为例，该镇华西村合作养老金人均月保障水平为730元，而同镇陆西村的合作养老金人均月保障水平为155元，华西村合作养老金人均月保障水平为陆西村合作养老金人均月保障水平的4.7倍。这种保障水平的差异，基本反映了地区间经济发展水平的高低，华士镇和华西村的经济，如果以镇、村两级分别作评价，在我市都应该列第一集团军的前茅，而鸿山镇的经济在全市只能在第三集团军的后排了。这种差异，同时也反映了目前在我市农村实行的养老保障制度，在某种意义讲，还带有较浓的集体福利性质，社会统筹保障的层级相对较低，社会统筹功能尚未充分显现。
    3.规章建设较为分散。从1988年7月市政府印发的《无锡市农村五保供养工作实施办法》之日起，到2005年4月市政府96号文件出台，前后十七年时间，为建立农村社会养老保障制度市政府共印发了八个文件，平均二年多一点就发了一个文件。由此可见，市政府是高度重视农村养老保险的规章建设。但同时也反映了文件的分散状态。从文件的具体内涵看，基本上是一事一策，打上了较深的历史印记和带有较浓的探索色彩，这就产生了今天在不同保障对象之间需要有一个相互转换衔接的问题；以及由于历史的原因，在不同的保障对象之间，文件规定的保障水平是不相同的，一定程度上也加大了实施难度。

    4.筹资难的问题尚未完全解决。农村社会养老保险制度的推行与城镇社会养老保险制度一样，关键是资金支撑，市政府文件规定，农村社会养老保险基金，实行个人、集体、政府三方按比例分担，而且个人和集体需承担主要部分，经济发达的区域和个人收入水平相对较高的群体是能够承担起来的，而经济薄弱的乡（镇）、村和弱势群体、困难群体问题就大了，如果这部分地区和个人的筹资问题不解决，那么农村社会养老保障，在这里就将成为空白，即使有最完善的规章制度保证也就只能形同虚设。

    三、进一步完善农村社会养老保障制度的建议

    1.加大宣传力度、强化政府对社会保障工作领导。建立和完善农村社会养老保障制度，保障农民年老后的基本生活，是我市统筹城乡发展、构建和谐社会、全面实现小康社会的重大举措，也是重要目标之一。但调查显示，市政府四月五日印发的《无锡市农民基本养老保险暂行办法》，由于基层的宣传面不广，干部群众知之不多，因而对农村社会养老保障工作尚未形成共识。在全面建设小康社会进程中，广大农民的小康是关键，没有广大农村老年人的小康，不是全面小康。要在贯彻和落实《无锡市农民基本养老保险暂行办法》过程中，不断强化宣传力度，使社会保障的各种政策法规宣传到广大基层干部和群众，使各级政府从“三个代表”、执政地位和构建和谐社会的战略高度认识农村养老保障工作重要性和必要性，进一步加强领导，分工负责，责任到人。由政府主导、统一政策、有步骤地组织实施。

    2.加快立法，明确农村社会养老保险的法律地位。政府行为，必须有其相应的法律依据，这是依法行政的客观要求。调查认为，我市农村社会养老保障制度经20年的发展，已经积累了许多成功的做法和制度，把农村各种社会养老资源整合起来，利用我市特大城市的优势，建立较为统一完善涵盖农村各种对象养老保障的立法条件基本成熟，在国家的《社会保险法》出台以前，建议先行建立地方性社会保险法律。农村社会养老保险应作为我市社会养老保险的重要组成部分，明确其完整的法律地位，建立起具有现代意义的农村社会养老保险制度，用法律的手段来保证这一制度在我市农村的组织实施。从政府的政策性文件上升为法律，这就提升了这一制度的法律层次，势必会强化组织实施的刚性；同时能做到基本统一全市农村各种社会养老保障对象的保障水平；进而创造条件提高统筹层次，更好地发挥社会养老的社会统筹功能。

    3.个人、集体、政府三家“埋单”，政府需要承担起更大的责任。农村社会养老保险与城镇社会养老保险相比，具有三个明显的特点：一是资金筹措难度更大，二是保障对象情况比较复杂，三是保障人口规模庞大。而这三个方面的关键是资金筹措问题，资金筹措的难点又是在经济薄弱区域和困难群体。难点就是工作的重点。因此，在推进农村社会养老保险制度建设中，应该把解决经济薄弱地区和困难群体的资金筹措问题作为重点。社会养老保险是对老年人的一种最基本的生存保障，它保障的重点对象也应该是生活在农村的最底层的困难群体。在城市社会养老保险实行的是政府财政兜底的办法，如果按照“工业反哺农业，城市带动乡村”的要求，农村社会养老保险也应由政府财政兜底。但是由于城乡二元分割，至少目前是难以做到的，但是应该明确在保障农村困难群体的养老问题上，政府需要承担起更大的责任。各地政府在推进中，必须做好精细的测算工作，要解决这部分群体的基本养老问题，需要多少资金量，自身的财力有多大承受力，由此来确定一个较为适宜的保障水平，并随着经济的发展，逐步提高保障水平，只有这样才能显示其社会保险的保障功能，使其成为构建和谐社会的一个助推器。

    4.全面建立和完善农村合作医疗保障制度。老年人的健康风险大大高于其它人群，老年医疗费用支出也不断增长。从调查显示看。目前我市普遍实行了以大病住院统筹为主的农民医疗互助共济制度，保障覆盖面达90%以上，这在很大程度上为农民提供了大病住院医疗保障，解决了一部分农民大病住院“因病致贫”、“因病返贫”的问题，让经济发展成果惠及人民。但是，调查认为，在农村的现实生活中，真正影响农村农民整体健康水平的是常见病和多发病。许多农民也是因“小病不治而扛成大病”的，这种“大病统筹”，“小病自流”的状况，违背了“预防为主”的医学方针，其结果只能是弱化大部分人基本医疗需求来满足部分成员的大病保障要求，医疗卫生事业的公平性无法实现。

    农村合作医疗始于20世纪60年代，这种由农民自创的共同抵御疾病风险的基本医疗保障制度，曾经在我市农村全面普及，农民群众“小病不出村”，常见病、多发病医治既方便又及时。但到了80年代中期，由于农村经济体制发生了重大变化等原因，合作医疗制度纷纷解体，致使农村中多发病、常见病医治困难的矛盾日渐突出。随着农村初级卫生保健工作的全面实施和新型合作医疗的逐步建立，我市各级政府执政为民，再次把合作医疗提到议事日程。滨湖区华庄镇在新型合作医疗制度建设过程中，加大改革力度，在搞好农民大病住院医疗保险的基础上，全力抓好新型合作医疗保障制度。在全镇建起以个人投入为主，集体扶持为辅，政府适当支持的筹资机制，推出了“三级筹资、两级管理”的合作医疗保险新模式。并根据全镇医疗、人员资源情况，建立了六个医疗服务站，为农民提供优质、便捷的医疗卫生服务。华庄镇的做法，基本解决了农民，尤其是老年农民常见病、多发病的日常诊疗问题，同时还缓解了农村看病难、看病贵的问题。这种做法，值得总结和推广。

无锡市老年学学会