构建救助机制 深化老龄工作
──南通市扶助计划生育困难家庭的调查

顾嘉禾  薛 谦  李锦诚

　　南通市是全国、全省计划生育的先进地区。自上世纪七十年代初，中共中央、国务院相继发出加强计划生育，控制人口过快增长的指示后，全市各级党委、政府认真贯彻实施，使这件被人们称之为“天下第一难”的大事，在千家万户得以全面落实，并收到显著成效。1972年全市人口自然增长率下降到8．68‰，提前8年实现了国务院规定的1980年人口自然增长率控制到10‰以内的目标。此后的30年，全市上下坚持常抓不懈，“九五”期间全市计划生育率一直保持负增长的态势。若以建国后的前20年人口出生高峰期的增长率推算，实行计划生育后的30多年，全市少生了450万人，为贯彻全面、协调、可持续发展战略做出了巨大的贡献，因而多次受到国务院和省政府的表彰。

　　但是，控制人口过快增长，导致低出生率、低死亡率，必然诱发人口年龄结构的老化，加剧人口老龄化的发展进程。南通市1982年第三次人口普查结果，60岁以上老年人就达到10．2％，人口老龄化比全国平均水平提前了18年之久。可见，计划生育同人口老龄化的发展态势，存在着紧密的因果关系。尤其值得注意的是，早期实行“一孩”举措的夫妇，而今已渐渐步入老年或准老年的行列。在今后相当长的时期内，因家庭结构变化而出现赡养系数和代际关系的变化，将是老龄工作上的一大课题。

    南通市各级党政领导、老龄委成员单位及计划生育主管部门，清醒地预见到这一情况的发生和发展，认为救助因计划生育而引发的贫困家庭，乃是当务之急。它既是计划生育的后续工作，也是新时期老龄工作的题中之义。人们以同情的目光注意到，有少数妇女因当年计划生育手术失当，造成程度不同的后遗症、并发症，影响正常生产劳动，导致家庭经济困难；有的因独生子女意外伤残或死亡，其父母失去了唯一的生活依靠，晚年的经济供养和生活照料都有很大麻烦。面对诸如此类问题，南通市领导机关实行整体联动，出台了救助计划生育困难家庭的若干举措。现在，全市因计划生育而形成的困难家庭，普遍得到了政府和社会的救助。这对于巩固和发展计划生育的成果，对于促进社会的稳定发展，都是十分必要的，也使党和政府的以人为本的亲民政策得到较好的体现。不少得到救助的贫困家庭由衷地感激党和政府，认为这是为他们做的一件雪中送炭的大好事。

    南通市为计划生育困难家庭构建救助机制的主要做法和体会是：

    一、深入实际，调查研究，把救助计划生育贫困家庭的机制建立在统一思想认识的基础上开展计划生育，控制人口过快增长，促进国民经济全面、协调和可持续发展，是我国必须长期坚持的一项基本国策。对于这一点，大家认识是一致的，并无异议。但是，对于某些由于实行计划生育而造成的贫困家庭，许多人却知之甚少，或者虽看到这类问题，但缺乏切肤之痛。有的人还担心，暴露和处理这方面的问题，会不会动摇计划生育的决心，影响社会的安定?还有的人怕解决这类问题的财力难以承受，不主张从总体上拿出一揽子的解决方案。

    针对这些思想认识，市政府指定以计划生育主管部门为主，与相关部门一同深入基层，了解实际情况，让人们在事实面前取得共识，从实际出发研究对策，这样做的效果很好。大家看到一些计划生育特困户的生活境遇感触很深。2002年，这些困难户人均年收入只有500元上下，不足全市同期农村人均纯收入的八分之一，明显在温饱线上勉强度日。大家边看边议，明确了三个方面的认识：

    第一，构建计划生育贫困家庭救助机制，是坚持以人为本，实践“三个代表”思想的具体行动。大量事实证明，一些因响应计划生育号召而形成的贫困户，当年顾全大局，义无反顾地牺牲小我，今天社会经济发展了，大家富裕了，理应尽力帮他们一把，不应小看他们的困难。有的同志说：从总体而言，计划生育困难家庭的比例虽然很小，只有千分之二、三，但具体到每个困难家庭，却是百分之百的问题。群众利益无小事，切实帮助计划生育贫困户排忧解难，体现了我们党的根本宗旨，体现了人民利益高于一切的原则。

    第二，构建计划生育贫困家庭的救助机制，是法律赋予党委、政府的义不容辞的责任。党和政府在计划生育方面依法行政，不仅要求育龄夫妇执行计划生育的法律法规，而且要求各级党委、政府依法为开展计划生育提供切实的保障。我国《人口与计划生育法》第24和27条分别规定：“国家建立、健全基本养老保障、基本医疗保险和社会福利等社会保险制度，促进计划生育。”“独生子女意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助。”这些法律条文清楚地说明，建立救助计划生育贫困家庭的机制，并非是对困难户的施舍，而是依法对他们的一种补偿，是各级政府、相关部门和全社会应尽的法律责任。

    第三，建立计划生育贫困家庭救助机制，是巩固发展计划生育成果的举措，也是新形势下老龄工作的内在要求。由于计划生育成本补偿期的到来，建立计划生育社会保障制度已形成现实和时代的要求。在当前社会保障制度尚不完备的情况下，迅速建立救助机制体现了群众的迫切愿望，更是促进计划生育和老龄工作步步深入的必然选择。大家认为，我们全面建设小康社会，其最终目的就在于走向共同富裕。今天计划生育困难家庭已成为社会上的弱势群体，我们没有半点理由不去帮助他们克服生活困难。建立救助机制，既利于巩固计划生育的成果，又利于困难家庭的老人安度晚年，保障社会的稳定。这件事体现了党的关怀，意义重大，我们不仅要做，而且一定要做好。

    二、群策群力，整体联动，明确救助计划生育困难家庭的基本思路和主要途径

    胡锦涛总书记曾经指示：“目前一些实行计划生育的家庭、特别是独生子女的家庭，由于子女病残、死亡等原因，生活遇到困难，养老缺乏保障，这些问题就要妥善解决，抓紧建立社会救助机制。”为了落实胡总书记指示，南通市计划生育委员会和市老龄委各成员单位，包括财政、民政、劳动社会保障局以及妇联等部门，通过多方全面的调查和自下而上的登记，得出计划生育困难家庭的底数。全市这类家庭共有7798户，占全市计划生育家庭的3．1‰。其中，农村独生子女意外伤残、死亡，其父母未再生育和收养子女的贫困家庭有936户；计划生育手术带来后遗症、并发症的贫困家庭1343户，农村独生子女的父母一方或双方长期生病，导致贫困的家庭有5519户。据抽样调查，这些家庭人均年收入不足500元，生活极为拮据。

    在摸清底数的基础上，大家对照“党政主导、社会参与、全民关怀”的老龄工作方针，确定了“政府社会并行，输血造血并重，分类分步实施”的救助思路。具体地说，即由政府制定启动政策，并率先垂范，引导社会各方共同资助。在政府和社会共同出资的同时，再通过政策帮扶、科技帮扶等方法，力求从根本上改善这些困难家庭的经济状况，走出一条外力救助与自力更生并举的路子。

    救助的基本思路形成后，各参与调查的部门联合写出了调查报告和救助方案，向市委市政府报告。随后，市委常委会很快批准了这一救助方案。计划生育委员会和财政局分别对不同保障对象，确定不同标准的补助额度，按照测算标准，落实了资金渠道。2003年首批救助资金150万元由市、县两级在当年财政资金中拨付。为确保救助机制的连续性，确定今后每年市、县两级政府均拨付150万元救助资金，专户储存，专款专用。市、县两级还同时建立计划生育基金会，资金由政府投入，并鼓励社会捐赠，目前该基金会已开始正常运作。

    为了规范化运作，计生委印发了用于计划生育并发症、独生子女伤残、意外死亡家庭救助申报表，明确分工：村计划生育干部搞好登记造册，乡镇计生部门负责调查核实，向县办理申报和负责救助金的发放工作。市县财政部门对资金使用情况进行监督检查，确保按时足额发放到户。

    三、统筹规划，完善举措，多渠道帮助计划生育困难家庭摆脱贫困境地

    帮助计划生育困难家庭解除贫困，需要多方努力，采取多种途径，才能奏效。南通市委、市政府及计生委、老龄委相关部门，主要从三个方面实行帮扶，收到了很好的效果。

    一是将计划生育贫困家庭优先纳入当地最低生活保障范围。市计生委与市民政局联合下发了《关于为实行计划生育贫困家庭优先办理农村最低生活保障的通知》，将计划生育贫困家庭优先纳入农村低保。市计生委与市财政局联合下发了《南通市计划生育特困家庭救助实施办法》，文件明确规定，在尚未全面实行低保的农村，计划生育贫困家庭年人均纯收入低于全市最低生活保障线900元的部分，由计划生育部门给予补足。此后，市政府又于2003年8月出台了《南通市农村村民最低生活保障办法》，规定保障对象为计划生育特困家庭的，其保障标准在当地农村村民最低生活保障的基础上增加10％―20％。到目前为止，全市已有2200多户独生子女意外伤残或死亡的贫困家庭及计划生育手术并发症贫困家庭，优先列入了最低生活保障的范围。

    二是为计划生育困难家庭办理养老保险。救助对象为：独生子女意外死亡，其父母不再生育和收养子女的夫妇。市计生委和市劳动社会保障局联合发出了《关于为农村独生子女意外死亡的特困家庭办理农村社会养老保险的通知》，通知规定：为这类特困家庭每人办理一份社会养老保险。投保人在60岁前每年投保1800元(按平均50岁起保)，年满60岁以后每个家庭可以每月领取180元的社会养老金。保险手续由所在县(市)、区统一办理，保单由乡(镇)、街道计生办统一保管，办理结果及时通知户主。到去年为止，全市已为独生子女死亡、伤残，其父母不再生育和收养的836户贫困家庭办理了养老保险。去年已有68个年满60周岁的老人领了养老金。今后每年将有更多的老人步入领取养老金的行列。

    三是帮助计划生育贫困家庭脱贫致富。市计生委和农业等部门配合，在全市计划生育贫困家庭中挑选了80户有一定文化基础和劳动能力的家庭，在农业生产、畜禽养殖等方面，优先提供资金、技术，提高他们的自救能力，尽可能使他们成为计划生育贫困家庭中脱贫致富的“排头兵”。市、县计划生育协会还组织动员广大基层协会帮助妇女开展二、三产业经营项目，采取“一对一、一帮一”等方式，帮助计划生育贫困家庭脱贫致富，这些救助工程深受群众欢迎。海安县受益的李昌伯等十多个家庭联名给县政府送去锦旗，上面写着：“落实国策永无悔，雪中送炭谢党恩。”

    构建计划生育困难家庭救助机制是一项重要而紧迫的工作，也是老龄方面的一项长期任务，它关系到计划生育成果的巩固和发展，也关系到能否主动迎接人口老龄化的挑战。南通市在这项工作上已经迈出了坚实的一步，并取得了初步成效。实践表明，帮助生活困难的弱势群体，解除他们的后顾之忧，体现了“三个代表”重要思想，体现了以人为本的原则，符合广大人民群众的愿望和根本利益。

（作者单位：南通市民政局、南通市老龄协会、老年学学会、南通市老龄办）